根据测算结果，2017年底财政部PPP库实际落地率将达到15.9%，落地项目同比增长43.2%，全年新增项目投资1万亿元。如果以4年的建设周期计算，今年PPP投资对15.2万亿基建投资的拉动将达到1.64%。
但PPP项目融资难却是个老话题。那PPP项目的可行性究竟有多大？金准数据对PPP项目进行了风险分析。
一、基础概念
PPP是指政府与私人组织合作开发公共服务项目的伙伴关系。公共服务项目一般包括交通、电信、水利等经济基础设施和科技、环保、教育等社会基础设施。一方面大规模的公共项目资金投入对财政形成了一定的压力；一方面非市场化运营的公共项目存在管理乏力、运营效率低下等诟病。引入社会资本带来的市场化运营可解决上述限制。政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。
新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。
二、中国PPP入库项目分析
1、中国PPP入库项目数量及金额
截至 2017年6月末，中国PPP入库项目共计 13554个，投资额16.3万亿元。其中，已签约落地2021个，投资额3.3万亿元，落地率34.2%。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。
截至2017年6月末，全国入库项目中绿色低碳项目占 57.7%，其中，落地项目1176个、投资额1.4万亿元;当月净增入库项目205个、投资额1,740亿元;当月净增落地项目54个、投资额520亿元。幸福产业，旅游、文化、体育、健康、养老、教育“幸福产业”项目数3,012个、投资额2.2万亿元，分别占入库项目的22.2%和13.2%。其中，落地项目数318个、投资额2,838亿元;当月净增入库项目97个、投资额1013亿元;当月净增落地项目23个、投资额115亿元。
落地率不断提升，考虑识别阶段后的实际PPP落地率13.8%。根据财政部PPP中心发布的季报数据，2016年末PPP落地率为31.6%。高频数据显示截至2017年3月中下旬，财政部PPP项目落地率已达到34.4%。若考虑处于识别阶段的PPP项目，当前实际落地率为13.8%，亦高于去年底12.0%的水平。
（1）PPP入库项目地区分布情况
截至2017年6月，按PPP入库项目数排序，前三位是贵州、新疆、内蒙古，项目数合计占入库项目总数的31.7%;入库项目数当月净增前三位是四川、河北、陕西，合计占当月净增量的53.1%。
截至2017年6月，中国PPP入库项目贵州、云南、山东(含青岛)投资额居前三位，分别为1.7万亿元、1.2万亿元、1.2万亿元，合计占入库项目总投资的25.3%。
（2）PPP入库项目行业分布情况
截至2017年6月，中国各行业 PPP入库项目投资额达到16.3万亿元。交通运输、市政工程、城镇综合开发项目总投资居前三位，分别为5.1万亿元、4.4万亿元和1.6万亿元，合计占入库项目总投资的68.0%。
截至2017年6月31日，中国各行业 PPP 入库项目数达到13554个。其中，市政工程PPP 入库项目数超过4000个，占项目总数的34.9%，交通运输PPP 入库项目数超过1700个，占项目总数的13%，旅游项目数843个，占项目总数的6.2%。
(3)其他分类
分示范级别看，国家级和省级PPP示范项目落地率较高，市级以下落地情况相对一般。以纳入识别阶段项目的口径计算，截至3月中旬国家示范项目、省级示范项目落地率分别为56.3%和28.3%，明显高于市级示范项目和其他项目的5.9%和10.0%。
按行业属性分，市政工程、交通运输、城镇综合开发等行业PPP项目较多，且落地情况较好。市政工程、交通运输、城镇综合开发三个行业入库PPP项目数量分别为4083个、1396个和710个，合计占比53.5%。再加上环保、水利、保障性安居房等项目，PPP项目与政府基建的重合度可见一斑。从落地情况看，市政工程、交通运输、城镇综合开发三个行业PPP实际落地率分别为17.0%、15.3%和13.1%，生态建设和环境保护类PPP实际落地率为 17.6%。
按运作方式分，BOT为PPP绝对主力，实际落地率14.0%。以BOT方式运作的PPP项目共8267个，占比达到71.5%，为PPP的绝对主力。另外，BOO、TOT、ROT等运作方式也得到一定应用，四类项目实际落地率分别为14.0%、10.9%、12.3%和16.8%。
按回报机制看， 政府付费项目落地率较高。在1.15万个财政部PPP项目中，可行性缺口补助、使用者付费、政府付费三类项目数量占比分别为31.6%、31.5%和39.7%，规模大致相同。三类项目中政府付费项目落地率最高，实际落地率达到17.4%;而使用者付费项目落地率较低，实际落地率仅8.9%。
政府付费项目大多集中在市政工程(市政道路、污水处理、海绵城市)等，相较使用者付费类项目收益确定机制较为简单，政策风险较小。同时，财政承受能力论证使得PPP相关支出对地方政府形成预算硬约束，对项目推进亦起到重要作用。
2、PPP项目落地情况分析
（1）万亿PPP项目或将进入落地高峰阶段
15H2-16H1发起的PPP数量共6881个，项目投资7.68万亿元，占总量比重均超过55%。根据项目发起时间对1.15万个财政部PPP项目进行拆细，可以发现2015年以前发起的PPP项目仅1288个，占比11.2%。
2015年后，随着国家大力推进PPP模式，新增PPP项目开始逐步放量，其中15H2-16H1这一年的时间是PPP集中放量阶段，这段时期共发起PPP项目6881个，平均单月发起573个，6881个项目总投资7.68亿元，无论是项目数量还是投资金额占比均超过55%。
7.68万亿PPP项目目前落地率较低，提升空间较大。PPP项目从发起到落地必须要经过识别、准备、采购、执行四个阶段，平均耗时超过1年，因此从时序上看，发起时间越早的PPP项目落地率越高、发起时间越晚的PPP项目落地率越低。
根据金准数据的测算，2015H1以前发起的PPP实际落地率为19.6%，且14H1、14H2、15H1发起项目的实际落地率分别为21.5%、22.0%和19.2%。而15H2-16H1发起的PPP项目实际落地率仅为11.9%，提升空间巨大。
7.68万亿PPP项目中16.2%为国家级和省级示范项目，83.8%为市级示范项目和其他项目，这两块项目落地率提升空间都较大。上文提出，国家级和省级推介PPP和市级以 PPP在落地率方面有较大差异，因此我们进一步对两类PPP项目进行分析。根据测算，15H2-16H1发起的国家级和省级PPP项目共726个，总投资额1.25万亿元;市级以下PPP项目共6155个，总投资额6.43万亿元。
从历史情况分析，两类PPP项目未来落地率提升空间都较大。如果我们认为15H1发起的项目到现在已过了落地高峰，那么国家级和省级PPP项目的合意落地率为53.8%，而15H2-16H1发起的项目目前实际落地率仅为33.2%。市级以下PPP项目的合意落地率为11.8%，而15H2-16H1发起的项目目前实际落地率仅为9.4%。两类项目未来落地率提升空间都比较大。
由于数据限制，我们很难得到财政部PPP项目的落地周期。好在财政部PPP中心公布的季报中涵盖国家级示范项目的落地周期统计情冴，这可提供一定的参考意义。根据季报数据，247个纳入统计的国家示范项目落地周期分布在6 个月-51个月之间，平均落地周期为12.8个月。
分批次看，第一批20个示范项目平均落地周期为15.0个月，第二批83个示范项目平均落地周期为15.6个月，第三批144个示范项目平均落地周期为11.0个月。根据经验，市级以下PPP项目落地周期比国家示范项目长一些，均值大约在15-18个月，这也意味着2017年PPP将迎来落地高峰。
（2）落地率增长带动基建投资
根据金准数据的梳理，15H2-16H1发起的PPP数量共6881个，项目投资7.68万亿元，这部分PPP目前实际落地率仅11.9%。我们看好7.68万亿项目落地率提升对整体PPP投资的带动作用，对此进行测算。
关键假设包括：
2017年底15H2-16H1发起的国家级和省级示范项目实际落地率达到55.0%，市级以下项目实际落地率达到12.4%。根据两类项目的历史落地情况，我们认为该假设中性合理。
落地的国家级和省级项目平均投资金额20.5亿元，市级以下项目平均投资金额12.7亿元。2017年新增入库项目900 个，一/二/三/四季度分别入库300/250/200/150个，至年底入库项目达到12160个。
根据测算结果，2017年底财政部PPP库实际落地率将达到15.9%，落地项目同比增长43.2%，全年新增项目投资1万亿元。如果以4年的建设周期计算，今年PPP投资对15.2万亿基建投资的拉动将达到1.64%。
三、PPP模式风险的分析
对于PPP模式的风险性，加拿大国家PPP委员会曾经给出过一个极为清醒的基本判断，即PPP就是“一个建立在每一方都具备专业技能，并通过合理分配资源、风险和回报，而满足明确、具体定义的公共需求基础上的，介于公共部门和私人部门之间的合作风险体”。无论是源于理性的抽象判断，还是基于现实的客观总结，PPP模式都极具风险性。
PPP模式风险作为一种“风险”，固有着一般风险“共有”的诸如不确定性、客观性、规律性、可测性、累积性、叠加性等基本特征。金准数据认为，需要政府更加着重地予以认知，并保持高度警惕的是PPP模式风险的长期性、复杂性与传导性。
1、PPP模式风险的长期性
从单一风险的角度理解PPP模式风险的长期性，显然是指这一风险基于长时的合作周期而具有时间存在跨度较长的特征。而从PPP运作阶段的视角出发，所谓PPP模式风险的长期性，则是指作为整体抽象的PPP风险将贯穿于项目全生命周期的各个阶段，长达数十年的合作过程中始终潜伏着可能导致项目失败的各种风险。
就目前的经验数据来看，大量的PPP失败案例集中高发于项目的执行阶段。但是，同时也不乏因为前期准备阶段的风险失控，而导致项目延迟推进、意外中止，乃至最终被撤销的现实教训。例如，墨西哥克雷塔罗高铁项目中，墨西哥交通部先以“项目的合法性和招投标程序透明性存在疑问”为由，取消中铁建联合体在项目首轮招投标程序中的中标结果。随后又在第二轮招投标进行中，宣布将因国际油价下跌、财政预算大幅削减等原因而无期限搁置项目，由此导致的直接结果是：墨方政府必须就中铁建联合体参与两轮竞标所花费的各类人工、咨询及融资成本等进行赔偿。
而在项目执行阶段，多方利益诉求的交锋冲突与各种机会主义的现实干扰更加决定了公私部门的长期合作必然矛盾重重。如伦敦地铁项目中Tube Line联合体主张的68亿英镑线路改造费用经政府仲裁审核仅认定为44亿。
同样的，在基于合作期限界至的最后移交阶段，项目虽然因为一些具有特性阶段专属性的风险因素（如设计风险、建造风险、工期延误风险等）已经丧失了构成风险的不确定性，而使项目风险态势总体减弱，但某些贯穿于项目全生命周期的风险（如合同风险、界面风险、不可抗力风险等）仍然存在，并共同形成了项目的残值风险。也就是说，对于政府而言，项目残值风险不会因为移交任务的形式完成而彻底终结，政府仍然需要考虑到项目移交后在性能、功能、可维护性、可运营性、可持续性、可盈利性与可再融资性方面所存在的各种风险。
2、PPP模式风险的复杂性
在外观上，PPP模式风险的复杂性表现为长期的公私合作过程中具体风险类型的多样性。
· 对于政府而言，引发PPP模式出现多样风险的具体原因在项目识别阶段集中表现为“可行性”研究的论证失误，“物有所值”评价的测算失准、“可承受能力”的判断失真等；
· 在项目准备阶段集中表现为实施机构工作的能力欠缺与进展不力、实施方案编制的设计欠精与水平欠优、部门沟通协调的效率低下与接续不畅等；
· 在项目采购阶段集中表现为采购程序的非法违规、采购标准的考虑欠周、采购成本的支出失控、合作伙伴的选择失当等；
· 在项目执行阶段集中表现为客观情势的动态变化、监管履责的角色错位、机会主义的随机干扰、合作冲突的频繁聚显等；
· 在项目移交阶段集中表现为移交标的的边界不清与标准模糊、移交工作的道德风险与执行无序、移交补偿的定量困难与争议不断等。
而从根本上讲，PPP模式风险的复杂性是由PPP参与主体关系的复杂性与PPP风险分配契约的不完备性造成。首先，在PPP参与主体关系层面，最为基础的核心关系是政府与社会资本方之间通过PPP项目协议建立起来的伙伴合作关系。以这一法律关系为纽带，随着项目运作的程序推进与各方主体的陆续进入，PPP的交易结构将呈现出极其复杂的网络关系。
从政府的角度看，需要直接面对的复杂关系包括但不限于：政府与实施机构之间的委托代理关系；政府各职能部门之间的工作对接关系；政府与项目公司之间的特许经营关系、公司股东关系、行政管理关系；政府与社会资本方之间的内部股东关系；政府对其它项目参与人的承诺关系；其它项目参与人对政府的担保关系；政府与第三方专业机构的咨询服务合同关系；政府与社会大众之间的服务供给关系等。
而基于公共服务的供给职责，并承担项目运作兜底责任的政府还同时需要面对以项目公司为主体，围绕项目运作具体需要而建立起来的各种间接关系，如：社会资本方之间的股东关系；项目公司与工程承包商、运营服务商、原料供应商、产品或服务销售商之间的各类合同关系；项目公司与监理单位之间的监理关系；项目公司与专业中介机构的咨询服务合同关系等。而面对着PPP参与主体之间如此众多，且相互交织关联的各类关系，PPP模式风险对于政府而言必然是极为复杂的。
其次，PPP模式风险的复杂性还源自于PPP风险分配契约的不完备性。如前所述，PPP模式风险是不确定的，具体项目运作的长期过程中将会发生哪些风险，预期的风险最终会不会发生，会在什么时间发生，发生后会造成什么样的消极影响与损失后果事先都无法精准预知。而既然风险总是不确定的，所以旨在对这些不确定风险进行确定分配的风险分配契约也就不可能是充分“完备”的——当下的契约签订主体无法完全预估到未来可能出现的所有风险，容量有限的成文契约也无法借助文字的表达而实现有关风险分担的精准安排。
对于政府而言，无法“完备”的风险分配契约实质也仅是一种预先表达的风险承担意愿与风险至损后果的归责安排。对于项目所承载的公共服务目标来说，这一风险分配的契约安排是极其必要的，但可能也是“虚弱无力”的。从PPP项目参与各方的角度看，即便是签订了堪称“完美”的风险分担契约，合作目标的实现也仍然面临着极其巨大的挑战。
3、PPP模式风险的传导性
所谓PPP模式风险的传导性，是指存在于项目外部环境与内部系统之中的各类风险源所释放的风险，依托于一定的传导载体，经由一定的传导路径，而蔓延、传导至项目运作的各个阶段与各功能业务进展流程，进而干扰到整个项目效益产出与分配链条的顺畅流转，并造成预期合作目标的偏离而使各方遭遇损失的过程。
其中，风险源是指所有影响到项目正常运作的不确定因素，包括项目运作内、外部环境系统中的各种非预期变化（如政策调整、法律变更、合作违约、股东争议、遭遇不可抗力等）的出现或形成出现的可能；风险传导载体主要包括“人”（具体合作行为的执行者）、“物”（作为项目运营基础的各类物质组成）、“事”（项目的具体任务及突发事件）三个方面；传导路径则既包括项目内部风险向外部的传导（如成本风险导致服务水平降低进而引发公众抗议），也包括外部风险向内部的传导（如通货膨胀风险导致工程建设成本超支进而形成公司财务压力），还包括项目内部风险之间的传导（如设计变更风险导致工期延误进而延迟项目现金流入；道德腐败风险导致政府做出过高承诺进而引起政府被迫违约）。
事实上，多数PPP典型案例的失败原因均可逆溯、归集于某一（或数个）长期存在的具体风险源。这些风险源引发的风险事件经过各种渠道的传导，将引起负面的“财务杠杆效应”，并引发项目参与者的“羊群效应”，而堕入“蝴蝶效应”的危局。就是说，从风险传导的动态机制角度分析，某一风险源所以会发生蔓延、扩散的结果，主要是因为PPP项目运作过程中“财务杠杆效应”、“羊群效应”与“蝴蝶效应”的存在和驱动。
其中，“财务杠杆效应”是指PPP作为高负债运行的大规模项目，过高的债务杠杆率与固定的沉重债务压力将使某一财务变量即便仅是出现微小的变化，也能就此引发另一相关变量的巨幅变动，进而导致项目公司形成财务风险甚或财务危机。“羊群效应”是指处于“信息不完全”之幕下的PPP参与者，在有限理性甚或无理性的“从众心理”驱使下，产生“集体无意识”的盲从，对自身的观念、行为失去独立思考、决定的意愿和能力；“蝴蝶效应”则是指PPP作为一种复杂混沌的多方合作体，其良性运作高度敏感地依赖于初始设定的合作条件，某一预期要素的微小偏差在经过多重渠道传导并被不断放大之后，将产生“谬以千里”的差异结果，导致“一招不慎，满盘皆输”的合作终局。
四、PPP项目可行性分析
1、可行性分析和初步规划
项目可行性分析和初步规划是项目顺利实施和成功完成的基础，针对整个项目实施过程中可能影响项目的各种因素进行初步分析和研究。通常，应该考虑以下几个方面因素。针对不同项目，我们要考虑因素可能会更多。
· 技术可行性。项目未来的物理形态和技术处理能力完全取决于此。
· 阶段的技术可行性分析和研究。项目的物理形态和技术处理能力又将决定项目最终所能实现的服务需求。技术可行性分析不仅是基础工作中的重点工作，更重要的是技术的选择将影响项目成本，而且此成本在总成本中占有相当的比例。项目社会成本—效益分析。社会成本－效益分析的结果从经济的角度给执政者提供了有力的决策依据。同时，我们需要进行相关经济和财务分析，确定项目的商业可行性和规模以及在必要情况下政府可能的财政支持等。
· 项目规划。
2、解决措施建议
（1）项目风险分析与风险管控措施制定
首先，我们要识别所有可能的风险，评估其发生概率和可能性。其次，我们要对风险可能造成影响进行定性或定量分析。根据分析结果，研究和制定风险管控措施，或设计风险管控体系。最后，我们要在政府与合作伙伴之间合理分配风险，实现风险共担。如果政府风险承担过多，未来项目实施的质量可能会受到影响；如果社会参与资本承担风险过多，项目可能失去对社会资本投资的吸引力。风险分担机制必须要保证合理、公平、公开和透明。
（2）确立项目价格调整机制
在PPP项目规划中，既要保证项目投资人获得公平合理的收益，以保障其财务成本的收回和债务的偿还，也要防止投资人获得超额的回报和收益率引发公众舆论与政治风险。最好的解决办法是对项目执行方的价格费率定期进行审核，分析财务内部收益率（IRR）来衡量投资方的收益水平。如果内部收益率大于资金成本，那么可以肯定其盈利，反之则亏损。
（3）政府补偿或支持措施的制定
通常，PPP项目具有较长的生命周期，同短期的估值体系会发生很多直接的矛盾，导致项目价值无法准确估计。很多项目本身并不具备财务上营利性或可行性，然而在实践中将会产生巨大的社会效益，能够有效地提高社会服务或福利水平。
（4）明确政府的责任和义务
在项目规划中或取得行政许可前，我们要对政府可能承担的责任和义务，尤其要对隐性责任，或有债务进行仔细地财务分析和评估，并设立相应的管理机制，以确保其对地方财政不会造成重大的损失，或对地方政府不会产生不可预料的负面影响。
（5）项目监管体系设计和监管机制建立
传统PPP项目监管主要是通过项目合同来完成，然而这种监管模式的弊端在实践中已经明显暴露出来，如项目执行中产生的必要监管要求很难通过修改合同，或者逐步完善项目监管制度来满足。在项目规划初期，政府要规划和设计合理的监管体系或制定监管机制，对PPP项目执行方实施坚实有效的监管。